EVALUATION DES IMPACTS AGRICOLES DES PROJETS DE TRAVAUX, OUVRAGES ET AMÉNAGEMENTS

EVALUATION DES IMPACTS AGRICOLES DES PROJETS DE TRAVAUX, OUVRAGES ET AMÉNAGEMENTS

Les conditions de réalisation de l'étude préalable à réaliser par le maître d'ouvrage sont précisées.

Un décret du 31 août 2016 vient préciser le champ d'application et la teneur de l'évaluation des impacts agricoles, créée par la loi d'avenir pour agriculture, l'alimentation et la forêt en octobre 2014 (C. rur. art. L.112-1-3, créé par L. n° 2014-1170, 13 oct.2014, art.28 : JO, 14 oct.). Bien qu'intervenues avec 9 mois de retard sur l'agenda prévu par la loi, les dispositions réglementaires laissent subsister des interrogations quant à la portée juridique et opérationnelle de cette nouvelle procédure dont l'exigibilité apparaît, au surplus, limitée.

Une exigence circonscrite aux projets susceptibles de générer des impacts importants

La loi d'avenir pour l’agriculture n'avait fourni que quelques indications sommaires sur le champ d'application de la future étude en prévoyant que seraient potentiellement visés "les travaux, ouvrages, aménagements publics ou privés qui, par leur nature, dimension ou localisation sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole" (C. rur. art. L.112-1-3). Les documents d'urbanisme et autres plans d'aménagement paraissaient donc exclus au vu de la terminologie utilisée, bien qu'ils soient à l'origine d'urbanisation ou d'opérations très consommatrices d'espace agricole et génèrent des conséquences négatives substantielles pour certains modes de production. Le décret du 31 août 2016  lève, sur ce point, les ambiguïtés : la nouvelle étude ne concerne que des projets et elle n'est exigible que pour des projets d'ampleur suffisante. Le champ d'application de l'évaluation est, en effet, défini en usant de 3 critères cumulatifs (C. rur. art. D.112-1-18,)

- le projet est soumis systématiquement à l'étude d'impact environnementale, prévue par les articles L. 122-1 et suivants du code de l'environnement. La référence à l'étude d'impact est bienvenue en ce qu'elle permet d'établir une coordination immédiate entre 2 procédures relevant de codes distincts ; le décret prévoit d'ailleurs que l'étude d'impact pourra valoir évaluation "agricole" si elle comporte les éléments spécifiques requis par cette dernière. Le critère de soumission à étude d'impact suscite cependant des réserves compte tenu de l'évolution récente de son propre champ d'application. La réalisation systématique d'une étude d'impact est circonscrite aux projets les plus importants, dont le nombre a en outre été réduit significativement par un décret du 11 août 2016 au profit du régime de soumission à étude d'impact au cas par cas  (C. envir., art. R. 122-2 mod. par D. n° 2016-1110, 11 août 2016 :  JO 14 août).

Remarque : un projet relevant de l'étude d'impact au cas par cas est, par conséquent, dispensé d'évaluation agricole et ce, y compris s'il satisfait aux 2 critères suivants retenus par le décret du 31 août ;.

- le projet est envisagé en tout ou partie sur des zones agricoles, forestières ou naturelles ou bien en zone à urbaniser délimitées par un POS ou un PLU et les surfaces concernées sont affectées à une activité agricole au moment du dépôt de la demande d'autorisation ou l'ont été dans les 3 à 5 ans précédant cette date. En l'absence de document d'urbanisme, sont visés tous les projets affectant des surfaces affectées à l'activité agricole ou l'ayant été dans les 5 années précédentes. La conjugaison du zonage applicable à l'usage agricole effectif des parcelles conduit là encore à circonscrire l'exigibilité de la nouvelle évaluation. La localisation du projet dans une zone agricole, forestière ou naturelle n'est pas en elle-même suffisante pour rendre obligatoire l'évaluation agricole, encore faut-il que ce classement soit corroboré par l'existence, sur l'emprise, d'une activité agricole effective ou qui n'est pas trop ancienne. En ce sens, un décalage notable apparaît avec les dispositions du code de l'urbanisme qui fondent le classement en zone agricole sur le potentiel agronomique des parcelles et non sur leur exploitation effective (C. urb., art.R.151-22) : des projets très consommateurs d'espaces agricoles peuvent donc échapper à la nouvelle procédure d'évaluation si les terrains considérés ne sont plus exploités depuis 5 ans. Cette exonération s'appliquera aussi aux zones à urbaniser dans lesquelles l'activité agricole a cessé depuis plus de 3 ans : probabilité sans aucun doute assez forte dans les zones 1AU qui sont ouvertes à l'urbanisation (C. urb., art. R.151-20).  Inversement, l'existence d'une activité agricole sur les terrains d'emprise du projet n'est pas non plus suffisante pour justifier la réalisation d'une évaluation. Un prélèvement sur des parcelles classées en zone urbaine mais protégées par un PLU en tant que terrains cultivés (C. urb., art. L 151-23, al.2) bénéficiera donc systématiquement d'une dispense d'évaluation car le décret du 31 août ne vise pas les zones urbaines ;

- le prélèvement effectué doit être d'au moins 5 hectares. Il s'agit d'une superficie globale : si le projet est constitué de plusieurs travaux et ouvrages, toutes les emprises doivent être additionnées. Le préfet de département a cependant la possibilité de fixer un seuil inférieur pour tenir compte des types de production et de leur valeur ajoutée. Cette marge de manoeuvre s'avère d'un intérêt limité du fait de l'exigence première de soumission systématique des projets à étude d'impact. L'exigence automatique d'une étude d'impact résulte, en effet, très souvent, du franchissement de seuils de superficie autrement plus importants. Deux exemples sont significatifs. La création des grandes opérations urbaines telles que les ZAC n'est soumise à étude d'impact qu'à partir d'un périmètre de 10 hectares ( rubriques 33 et 34 de l'annexe à l'article R.122-2 du code de l'environnement) : une ZAC de 9 hectares à laquelle est appliquée l'étude d'impact au cas par cas, est donc mécaniquement dispensée d'évaluation agricole même si les 9 hectares font l'objet d'une activité agricole. La démonstration est  a   fortiori identique pour les défrichements qui ne sont soumis à étude d'impact systématique qu'à partir de 25 ha (rubrique 51).

La portée incertaine de l'évaluation

Le contenu attribué à la nouvelle évaluation avait été esquissé par la loi d'avenir. Le décret du 31 août réitère les 5 rubriques, déjà identifiées, sans véritablement les préciser : il est nécessaire de décrire le projet et de délimiter le territoire concerné, d’analyser l'état initial de l'économie agricole de ce territoire, d’étudier les effets positifs et négatifs du projet sur l'économie agricole en y intégrant une évaluation foncière, de présenter les mesures prévues pour éviter et réduire les effets négatifs identifiés et exposer les mesures de compensation collective nécessaires en cas d'impacts négatifs résiduels (C. rur.., art. D. 112-1-19).

L'évaluation réalisée par le maître d'ouvrage doit être transmise au préfet mais le décret ne précise pas à quel stade de la procédure d'instruction du projet. Elle est ensuite adressée à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers qui dispose de 2 mois pour rendre un avis. Le silence conservé vaut avis favorable. La CDPENAF peut compléter les mesures proposées par le maître d'ouvrage pour limiter les effets négatifs du projet. L'avis du préfet est également requis, dans les 4 mois suivants la réception du dossier. Son silence est significatif d'une absence d'observation ; si au contraire, il considère que des mesures de compensation collective sont nécessaires, son avis est publié sur le site de la préfecture (C. rur. art. D. 112-1-21). Le dispositif mis en place ne déroge donc pas au principe traditionnellement appliqué en matière d'évaluation : les résultats de la nouvelle étude agricole n'ont pas d'effets juridiques immédiats sur la décision d'autoriser ou non le projet. Les avis rendus par la CDPENAF et le préfet sont simples y compris quant à la teneur des mesures de compensation. Le décisionnaire reste libre de les suivre ou non. L'étude agricole ne bénéficiera d'une autorité renforcée que dans 2 hypothèses. Le préfet est également l'autorité compétente pour autoriser ou approuver le projet et conditionne dès lors son accord à la mise en oeuvre de mesures appropriées. Si le maître d'ouvrage intègre l'étude spécifique à l'étude d'impact, il s'expose du même coup aux particularités contentieuses de cette dernière. Le texte du 31 août ne fait cependant que suggérer cette possibilité (C. rur.,   art. D. 112-1-20) et il est probable que les maîtres d'ouvrage feront en sorte d'en déjouer les pièges.

Enfin, le décret reste particulièrement elliptique quant à la teneur des mesures de compensation. Il est simplement prévu que le maître d'ouvrage doive informer le préfet sur la mise en oeuvre des mesures collectives selon une périodicité adaptée à leur nature (C. rur. art. D.112-1-22). L'aménagement foncier qui, depuis des années, est souvent corrélé à la réalisation des grands ouvrages réalisés sur des emprises agricoles est mentionné par le décret au titre des mesures d'évitement et de réduction des effets négatifs d'un projet. Peut-il néanmoins être diligenté au titre de la compensation et d'autres mesures sont-elles envisageables ? Le décret ne fait aucun lien avec la compensation écologique, pourtant érigée au rang de principe général du droit de l'environnement, par la loi pour la reconquête de la  "biodiversité" du 8 août 2016  (L. n° 2016-1087, 8 août 2016,  art. 2 et 69, JO : 9 août). Cela est regrettable à deux égards : les projets soumis à évaluation agricole car susceptibles d'avoir des conséquences négatives pour l'économie agricole suscitent nécessairement des risques pour l'environnement, puisqu'ils sont soumis à étude d'impact systématiquement ; les maîtres d'ouvrages sont donc potentiellement débiteurs de 2 types de compensation dont les mesures doivent être cohérentes puisque la loi pour la reconquête de la biodiversité a confirmé la contribution des espaces et activités agricoles au maintien d'une biodiversité optimale (L .n° 2016-1087, 8 août 2016, art.2, 8°). Faute d'articulation claire entre mécanismes de compensation, subsiste l'inquiétude que la compensation écologique n'oblige à prélever sur des superficies agricoles, alors que ces espaces sont, en général, déjà les cibles privilégiées des grands projets. Dans ce scénario, la place dévolue à la compensation agricole parait bien délicate à trouver.

Dans ce contexte, les modalités d'entrée en vigueur du nouveau dispositif  renchérissent la difficulté : il  est applicable dès 1er novembre 2016  aux projets dont l'étude d'impact est transmise à l 'autorité environnementale après cette date.

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Véronique Inserguet-Brisset, Maître de conférence en droit public - Faculté de droit de l'université de Rennes